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公用事业规制革新观察

发布时间:2019-06-05 09:20

  【摘要】公用事业改革由于其具有自然垄断特性和公益属性,必须在引入市场机制的同时建立起有效的监管制度。文章先对公用事业以及规制革新等一些概念进行解析,然后在厘清了为什么要进行规制改革的基础上提出公用事业规制改革目标。同时,以我国高速公路规制研究为例,找出我国高速公路传统规制的缺陷,提出相关革新措施。


  【关键词】公用事业,政府规制,自然垄断性


  作者:朱晓琴,杜朝辉


  公用事业以及规制革新相关概念解析


  “公用事业”一词源于英语“PublicUtilities”,也有人译为“公用行业”、“公用部门”或“公用服务行业”。它是公共事业的一个组成部分,是现代社会关系到公众基本生活质量的行业,是指提供公用物品或公共服务的产业和部门,但其产品总体上更接近于私人产品①。城市公用服务行业即是指通过为社会公众提供一些必要的公共产品或公共服务的方式达到对公民的公共利益考量目的的部门。城市公用事业是城市进行生产经营活动以及居民在日常生活中都不可或缺的部门或事业,是城市赖以生存、发展的基础和基本的条件。公共事业能否得到完善,是能否提高这个城市的工作效率、劳动生产率,甚至能否节约社会劳动,为公众生活创造良好环境的重要条件。


  公用事业具有一些典型特点,首先,因为公用事业的发展要受到来自资源方面、规模经济效益方面以及市政府对城市发展规划要求等方面的制约,要它在经营上能够形成充分的竞争是不大可能实现的,这就使得公用事业具有一定程度的垄断性质②。公用事业所供给的产品或服务正常情况下都是直接从生产到销售,中途缺少流通环节,因此公用事业的价格只具有单一的零售价格形式。为了维护公用事业企业和公民的利益,一般情况下,市政府对重要的公用事业价格都会进行控制,这就是所谓的政府定价或政府指导价格,体现了公用事业价格的单一性以及政策约束性。特别的,重点梳理一下公用事业的技术经济特征,首先公用事业一般呈现出网络型,拥有运输产品或服务的网络系统。


  其次,由于公用事业一般都在前期投入巨资建造管网和设备,相对而言运营费用较少,所以其成本结构一般表现为很大的固定费用和较少的变动费用。再次,一些市政公用事业,如消防、垃圾处理、环境保护和园林绿化等,不具有排他性,因而具有准公共产品的性质。最后,从需求角度看,公用事业提供的产品绝大多数具备以下需求特征,一方面他们是必需品,另一方面,在消费超过一定数量后,又是非必需品,如水。


  在系统掌握了公用事业特点后,就不难理解对其进行管制的原因和管制的具体内涵了。完全竞争市场条件下,由“市场这个看不见的手”来引导,也可以实现资源的最优配置,但是完全竞争只是一个假设,现实社会中根本不存在,所以要想实现资源的最优配置需要政府对其进行管制。所以政府管制已经成为政府在市场经济中一种重要的经济职能。政府规制手段包括两个方面,即经济性管制和社会性管制。经济性管制是指通过制定经济政策来对特定产业的进入、定价、融资以及信息发布等方面的调整,进而对这些主体的行为进行有效的调整,来避免出现由于竞争主体过多或过少而引起过度竞争或竞争不足等现象,以免造成资源的不必要浪费或者资源配置的低效率。经济性管制主要包括价格管制、进入和退出管制、投资管制、质量管制、信息管制等内容。所谓社会性管制,主要是针对外部不经济和内部不经济时,政府对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的监管。


  政府对公用事业规制的目标首先是为了达到资源的有效配置,由于公用事业的自然垄断性,对其进行经济规制,最主要的对策就是限制其垄断价格,尽可能使之接近边际成本水平。其次,是为了确保公用事业企业的内部效率。再次,是为了避免收入的再分配。由于自然垄断产业具有市场垄断力量,如果不加以规制,自然垄断企业可以通过垄断价格、差别价格、内部互相补助以及差别对待等方式,产生收入再分配效应。最后,企业财务的稳定化。要保证企业在非垄断条件下也能生存和发展,就要求垄断企业财务稳定。总而言之,引入的主要目标就是解决产业内的市场失灵和普遍服务两个任务。


  规制改革的原因


  从20世纪80年代伊始,诸多西方经济发达国家都已经着手对公用事业进行市场化改革,并在此基础上进行了以规制放松为主要内容的政府规制制度变革。其目的是通过竞争机制的引入,以求形成有效的市场结构。通过进入规制的放松、实施激励性价格规制,将竞争与反垄断引入公用事业。从变革效果的角度来看,这些西方发达国家都在不同程度上引入竞争机制,基本上形成了有效竞争的格局,竞争格局的形成不仅使得这些产业的有效供给得到增加,并提高了这些国家的资源配置效率,而且也在一定程度上引致产品和服务价格的降低,这也是在变相地增加消费者剩余和社会福利。


  根据国外公用事业改革的经验,从效率和公平角度出发,公共事业改革的关键就在于打破垄断,维护公用物品提供中的竞争环境,为消费者在服务中的自由选择创造机会。而对公共事业进行改革的主要方式是合同竞争承包。借助这样的方式,政府与服务提供者或者承包方之间的关系也就由原先的行政关系转变为了经济合同关系。而通过竞争招标制的引入,可以与私营公司签订承包合同,从而将许多市政业务交由私营公司经营。竞争机制作用的发挥,使得私营公司和市政部门二者的效率和服务质量都将会得到明显改善。


  近20年来,跨区域的基础设施和公用事业在世界范围内掀起了市场化改革的热潮,无论是发达国家,还是发展中国家都根据不同的具体条件,对这一传统的自然垄断部分进行了大规模的结构调整。在这场方兴未艾的变革中,公用事业部门的市场化结构,企业行为以及产业绩效已经发生了巨大的变化。我国在电力、电信、公路等基础设施领域的市场化改革,在很大程度上是与世界各国同步的。总体上说,我国市政公用事业规制改革有效促进了行业全要素生产率的提高、一定程度上遏制了垄断理论的产生,但仍存在市场有效竞争不足、资本过度使用、融资能力薄弱、供需矛盾突出、政府职责越位和缺位等问题。并且,随着人民生活水平的提高和城市化进程的推进,这些问题越来越成为制约社会发展的不和谐因素。我国公用事业传统规制存在的问题


  目前,我国正处转型的关键时期,在这个时期内的经济体制改革,使得与计划经济时期发展起来并与之相匹配的计划管制也处在不断地转轨到法治化、规范化和制度化的政府规制过度时期。在中国加入世界贸易组织以来,虽然我国的公用事业发生了翻天覆地的变化,但是就目前的发展程度来看,我国公用事业所提供的产品和服务依然无法满足人民群众日益增长的需要,我国各级政府在公用事业方面的规制依然存在局限性。以下几个方面是我国公用事业传统规制方法中存在的典型的问题:


  行政命令式思维大量存在③。行政命令式思维与行政命令式政府规制方式相匹配且有着密切的联系。当然,我们不能否认行政命令式思维在计划经济时代所发挥出来的积极作用,但是随时代的发展,这种思维对于经济和社会的发展已经起到了严重的阻碍作用。行政命令式思维最重要的表现之一就是行政审批制度。我国的行政审批遗留了一些作风,这些行政审批作风的存在使得在很多情况下所采用的规制方式还是行政命令式的。


  信息不对称。公用事业政府规制中存在的信息不对称即是指存在于生产者和社会公众之间的信息不对称,规制者与被规制者和社会公众两方面存在的信息不对称。在这个过程中存在的隐性信息和隐性行为,无疑就是信息不对称现象产生的根源。被规制的企业往往会出于自身利益的考虑,而不愿意将这些信息透露给相关规制者。信息不对称的现象普遍存在于我国公用事业的传统规制之中,这种不对称现象将会严重影响到政府规制的效果,最终会导致政府规制失灵。


  监管乏力以及规制分工的不合理④。毋庸置疑公用事业企业大部分是高福利的,而规制的主管部门出于自利倾向也都会想要分享利益,这种情况将会导致规制部门存在有扩张规制权力的趋向,因而在规制执行的过程中,会引致规制多头管理现象的出现。另外,公用事业领域的执行监管相当的分散。


  规制立法落后。在计划经济转轨到市场经济之后,却并没有一个可遵循的标准模式存在,我国制定出来的法规是与改革过程中取得的经验教训相对应的。从改革的实施一直到法律的颁布和实行,在这一时期内缺乏法律依据,其实施也没有遵照一定的程序,这种情形必然会导致混乱现象的产生。与此同时,也给了投机者一个“钻空子”的机会。到目前为止,我国仍未出台一部完善的《公用事业法》用以对公用事业管制所必须遵循的基本法律原则和范畴进行系统的规定。此外传统规制的缺陷,如政府对公用事业规制的缺位和越位等也都包括在内。


  我国高速公路规制探究


  公路产业是典型的公用事业,具体的“公路”的含义是指联接城市、乡村和工矿基地之间,主要供汽车行驶并具备一定技术标准和设施的道路。高速公路属于高等级公路,是发展现代交通业的必经之路,其建设情况反映着一个国家和地区的交通发达程度,乃至经济发展的整体水平。中国在高速公路建设之路上已经迈出了可喜的步伐,我国公路从新中国成立初的几万公里到目前的400万公里,高速公路从1984年兴建到1988年底通车的第一条沪嘉高速公路开始到目前拥有总里程7.4万公里,居世界第二位,仅次于美国。


  尽管我国在高速公路的建设方面已经取得了长足的发展,但从总的方面来说,我国高速公路发展仍滞后于交通发展的需求,建设总体上还不能适应国民经济和社会发展的需要,与发达国家的先进水平相比还有较大差距。具体问题如下:第一,我国高速公路总量不足,覆盖能力有限,尚未形成网络规模效应。在国土面积方面,美国与中国差不多,但其高速公路总量却已达到了10万公里。国土面积仅为中国的1/17的法国,其高速公路总量也已达到9000公里。而国土面积很小的日本,其高速公路总量也已达7265公里。即使相较于一些发展中国家,我国的高速公路总量也存在着不小的差距。我国现有的高速公路是在做出总体规划之后再分期进行建设,故而大部分高速公路项目不仅里程较短、分布零散,而且没有形成长距离的运输通道,更不用说形成高速公路网络。因此难以发挥出高速公路应有的特点,尤其是在当前经济发达的沿海省份以及中西部地区的部分干线高速公路上,存在着十分严重的交通拥堵情况,这大大阻碍了商品流通和经济发展。第二,建设资金缺口大。据国家有关部门统计,全国高速公路建设资金的70%来源于社会融资,建设资金筹集往往处于被动状态,难以填补资金缺口,而国家财政资金也没有财力支持高速公路的建设,如何融通资金是当下我国高速公路规制不能回避的问题。第三,高速公路管理混乱,收费站点和收费标准不合理。由于我国高速公路规制主体不明确,技术标准、设备设施的不同等导致收费形式的标准不一,管理混乱。收费站点设置也是过乱过多,影响了经济社会秩序,加重高速通行成本,通行服务质量也越来越差,背离了公用事业的初衷。由此可见,我国高速公路事业存在诸多弊病,究其原因,规制管理不到位、不合理是罪魁祸首,因此为促进高速公路事业的发展,必须对高速公路产业进行规制探析和改革。


  我国高速公路规制中存在的问题主要有以下几点:首先是高速公路投融资规制中存在的问题。投融资规制是指在存在自然垄断或非完全竞争的产业中,为了有效防止投资过多或不足而引起的资源配置效率过低问题的出现而进行的规制。当前,我国的高速公路融资方式主要是政府融资和社会融资相结合,工业资本和产业资本相结合的方式,在具体运作时还广泛吸收股权融资、债券融资和民间资本等各种方式。但由于高速公路投融资改革的滞后性,上述各种融资方式没能发挥应有的作用,建设资金筹集困难,阻滞了适应市场机制的融资方式的创新,具体体现在:融资结构失调:由于投融资体制改革滞后和金融资本市场发展不成熟,民间资本参与高速公路建设受到诸多限制,投资渠道不畅,债券市场发展缓慢,公司债券存在一定风险难以协调融资结构,银行贷款最后成为高速公路建设的主要资金来源,民间资本在整个结构中比重偏小,而国家财政占用较大比重,财政负担过重⑤;融资风险增大:首先是制度风险,由于目前我国正处于转型期,各方面的法律制度体系都还不健全,缺乏稳定性、持续性。而高速公路投资的特点具有资金占用大,投资回报周期长等特点,而不稳定的制度环境加大了投资的风险,势必影响资本进入高速公路产业。其次是经济风险,大体包括价格风险、利率风险、汇率风险和收益风险,这也是一般投资普遍存在的风险,但由于高速公路作为基础设施投资这方面的风险更突出,尤其是在利率和收益方面的风险。最后一点是经营维护风险,即是指高速公路在建成并投入营运之后,由于缺乏统一的要求和规范程序以及经营权和所有权的分离而导致运营维护问题。此外还有许多其他风险,比如竣工风险,环境风险和项目风险等等。诸多风险的存在直接影响到高速公路资本吸收的能力,融资难题难以破除⑥;融资环境不断恶化,融资成本攀升。由于关于高速公路的规制管理不健全,管理混乱,高速公路盈利空间缩减,高速公路产业吸引力下降,外加上文中提到的一系列风险都导致高速公路投资环境恶化。高速公路往往都是委托给企业进行建设运营的,这里面就存在委托—代理问题,为降低委托代理产生的道德风险就需要相应的成本投入,无形中增加了高速公路融资的成本。其次是高速公路存在收费规制方面的问题。收费作为高速公路公司的主要收入来源,而考虑到价格规制是政府对自然垄断行业进行规制的重点之一,故而收费规制也是政府规制发生作用的主要领域,这也关系到广大人民群众的切身利益。目前我国针对高速公路收费路段、标准、期限等在不同的法律、条例中作了相关规定,但并没有真正起到规范收费行为的作用。在具体收费过程中,历史的“双轨制”遗风犹存,政企不分,职责错位,规制政策扭曲,收费规制问题重重:第一,收费价格监管体制不合理,收费标准过高。首先,国家法律条文只粗线条地对收费监管原则确定为收回投资和取得合理保酬,但并未规定具体的计算方法和计算依据,使监管流于形式。其次,泛行政化现象在监管体制和监管机构之中严重存在,以及监管机构在定价审核的专业能力和素质方面的缺乏。最后,大部分收费运营管理机构和监管机构之间存在行政隶属关系,规制者和规制对象之间利益相关,规制最终走向失灵,难以发挥具体监督管理的作用。第二,收费管理体制不规范,收费期限普遍延长。我国高速公路产业企业一般是实际的国有公路公司,政企严重杂糅,不仅存在设租、寻租行为,还潜移默化地改变高速公路的公用事业的性质,并试图通过任意地延长收费期限赚取超额利润。


  最后就是高速公路运营规制存在的问题。目前,我国高速公路管理主要由交通部门和公安部门分别管理,各地管理模式五花八门,并未形成统一合理的模式,导致规制严重失效。


  正是因为我国高速公路规制中存在诸多的缺陷,所以必须对其改革,而为避免改革的盲目无序必须首先明确改革的目标。高速公路作为一项公用事业最主要就是满足人民和社会的需要,所以改革的主要或最终目标是发挥高速公路事业增进社会福利的最大作用。具体设定如下分目标:第一,建立健全高速公路发展的法律保障体系,通过制定法律法规维护市场竞争秩序和社会公平。第二,疏通投融资渠道,改善融资结构,为民间资本和其他社会资本进入高速公路产业创造良好的融资环境和平台。第三,规范高速公路经营企业的行为,最大限度地减少垄断经营造成的社会净福利损失。


  我国高速公路具体革新措施


  首先,应发展完善金融资本市场,拓宽融资渠道,为高速公路建设筹措基金。政府应尽快畅通民间资本进入高速公路市场的通道。随着人民生活水平的提高,人民手中握有部分闲置资金,如何吸引这部分民间资本是解决资金缺口的关键。为此,政府金融部门应加快金融工具的研究和创新,建立民间资本和高速公路之间的融资渠道。政府还可以扶持、鼓励高速公路企业积极上市,融通广泛的民间资本和外资。其次,尝试建立高速公路专项基金,推进国家高速公路网的建设。建立高速公路专项基金是高速公路规制健全的国家的有益实践经验,促进了各国高速公路事业发展。但是,我国目前还没相关基金的储备,建设资金主要依靠财政,受财政影响较大。所以,为保证高速公路建设资金的稳定和可持续增长,我国应加快建设高速公路独立的基金。再次,制定并执行高速公路收费实施细则。对收费站点、路段、期限,以及具体的计费方式都做出具体详实的规定并严格贯彻实施。最后需要建立一个执法主体,两种管理模式的的运营规制⑦。通过法律确定是以交通部门还是公安部门为高速公路的唯一执法主体,并合理划分各个高速公路的统筹层次,是归省及省级以上管制还是归县(市)。并处理好路政、交警和企业三者之间的关系,相互协调配合。


  为保证高速公路规制革新的顺利进行特提出具体的对策建议:首先补充、修订公用事业规制法律体系,建立现代规制机制⑧。法律制度是基础设施产业政府规制改革的准则,任何经济活动脱离了法律的轨道,必然对社会产生破坏性。以法制建设为先导,在严格的法律体系内进行规制制度改革,制定和完善我国的规制法律法规,是规范城市供水行业的政府规制体制的根本途径。其次,设立具有相对独立性的集中的政府规制机构,保证规制机构与被规制企业独立,即“政企分开”,而且规制机构在实施规制政策时与政府其他相关机构相对独立。再次,推动金融资本市场的建设,开发开放多种投融资平台,为公用事业建设融通更多的资金,尤其是注重民间资本的吸收。在吸收外来资本的基础上,还要有政府主导创建公用事业建设运营管理的专项基金,并确保基金的保值增值。最后,尽快建立健全政府规制监管制度,加强对政府规制的执行监管,实现福利最大化。由于公用事业规制部门也具有“经济人”的特点,有逐利倾向,为防止规制部门利用公权力谋取私利的可能性,必须对其规制行为进行约束监督,并在具体监管中保证“政监分离”。此外,还要重视社会对规制管理的监督,实现权利对权力擎肘作用⑨。


  公用事业规制革新将是一个艰辛、漫长的历程,对转型中的中国来说更是具有促进经济发展、稳定社会的重要作用,但这一宏伟工程需要以政府为主导的社会多元力量的广泛参与和积极配合,唯有如此才能实现公用事业规制革新的根本目的和终极目标—增进整个社会福利。本文来自《公用事业财会 》杂志

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